Эффект концентрации

О том, зачем нужно пространственное развитие, где и за счет чего будут развиваться агломерации в стране, рассказывает вице-президент Центра экономики инфраструктуры Павел Чистяков.

- В связи с чем возникла тема развития агломераций?

- Разговоры о развитии агломераций идут давно, но активизировались они в последнее время в связи с поиском новых источников экономического роста. В России существует так называемый пространственный дивиденд – это возможность ускорить темпы экономического роста за счет повышения эффективности пространственной организации территорий.

Агломерации здесь выступают ключевым ресурсом, поскольку в несырьевой экономике именно в них наиболее высока производительность труда. Экспертное сообщество говорит о необходимости развивать агломерации, не препятствовать увеличению их численности населения, а в каких-то случаях даже способствовать этому - соединять агломерации друг с другом скоростными автомобильными и железными дорогами, вовлекать новые территории в агломерационный радиус. Если человек на поездку из центра города-миллионника до своего населенного пункта стал тратить не 3 часа, а 1,5, то пункт его проживания может попасть в этот радиус. Возможными становятся поездки туда и обратно одним днем, что приводит к формированию трудовых миграций, усилению деловых и персональных связей. Физическая близость населенных пунктов усиливает доверие между коллегами, родственниками и знакомыми – ведь одно дело, если вы живете друг от друга «за тридевять земель» и общаетесь только по телефону и скайпу, и совсем другое – если вы можете в любой момент приехать и лично пообщаться.

Все это приводит к тому, что в ряде отраслей увеличивается производительность труда и увеличиваются темпы экономического роста.

- В каких отраслях?

- В первую очередь, в высокотехнологичной промышленности, сфере услуг, финансовом секторе, туризме. Меньший эффект испытывают традиционные отрасли, которые тяготеют к сырью - металлургия, энергетика. Есть и такие сектора, которые, наоборот, тяготеют к тому, чтобы не размещаться в агломерации – это нефтепереработка, лесозаготовки, отдельные виды сельского хозяйства и т.д.

- За счет чего получает развитие финансовая отрасль?

- Финансовый сектор получает один из самых сильных агломерационных эффектов. Это связано с тем, что для банков, пенсионных фондов и страховых компаний очень важно, чтобы рядом располагались компании аналогичного профиля, между которыми формируются финансовые и информационные потоки, циркулируют кадры. Недаром, все финансовые компании в крупных городах – в Лондоне, Париже, Нью-Йорке - концентрируются в одном районе. В большинстве стран, как правило, выделяется один город – крупнейший финансовый центр. Нужна критическая масса и тесные коммуникации между людьми, которые работают в таких структурах.

- Какое количество агломераций, на Ваш взгляд, необходимо для развития страны?

- Здесь неправильно было бы жестко называть конкретные цифры, есть мягкие количественные оценки. Максимального агломерационного эффекта можно добиться на тех территориях, где численность населения превышает 1,5 млн (город плюс его 1,5-2-часовая зона). Согласно этой логике легко вычислить 7-8 агломераций. Москву и Санкт-Петербург нужно исключить, поскольку эффект масштаба здесь чаще дает негативный эффект из-за пробок, плохой экологии, неудовлетворительной городской среды и т.д. Все это нивелирует положительный эффект от концентрации людских ресурсов.

В итоге, 7-8 агломераций, как мне кажется, должны попасть в список приоритетных агломераций. Это Екатеринбург с окрестностями, Ростов-на-Дону, Новосибирск, Челябинск, Казань, Нижний Новгород, Самара и Волгоград, который сейчас является одним из наиболее отсталых городов, но имеет очень большой потенциал с точки зрения роста.

- Дальний Восток не имеет перспектив?

- С одной стороны, там агломераций с такой численностью населения нет. В наиболее перспективном Владивостоке сейчас проживает около 600 тыс. человек, и около 200 тыс. человек - в окружающих его городах и районах. Но поскольку для страны Дальний Восток имеет геополитический приоритет, и мы видим реальные предпосылки для того, чтобы во Владивостоке и его окрестностях увеличивалось население за счет мигрантов, то этот регион также относится к числу приоритетных агломераций.

Но на этом перечень не ограничивается, есть мнение, что в него могут попасть и другие некрупные города с окрестностями, в которых агломерационный эффект будет заметен. Разными экспертами указывается список из 12-15 агломераций. В него входят города с численностью чуть более 1 млн человек, в том числе Уфа, Красноярск, Воронеж и другие. Скорее всего, должен действовать заявительный принцип формирования такого перечня. На основе конкурса должны отбираться программы развития агломераций.

- Кто предоставляет проекты на конкурс, региональные власти?

- Этот подход пока прорабатывается. Пока можно сказать, что его можно применять как к регионам, так и к отдельным крупным городам. Федеральный центр мог бы разработать определенные критерии, по которым можно будет выделить регионы и города, где эксперимент возможен в принципе.

Идея ряда экспертов состоит в том, чтобы территориям, которые могут внести наибольший вклад в экономический рост, дать больше полномочий, но взамен они должны предоставить федерации планы по достижению определенных социально-экономических показателей, тех же темпов роста. А дальше должны быть составлены индивидуальные программы развития территорий и портфели передаваемых полномочий и ресурсов.

- О каких дополнительных полномочиях может идти речь?

- Речь идет о финансовой и регуляторной сфере, в первую очередь. Это бОльшая свобода в части распределения расходов, поскольку сейчас эти части бюджета по большей части зарегулированы сверху. Региональные бюджеты – со стороны федеральных органов, муниципальные – со стороны регионов. И это в значительной степени блокирует инициативу «снизу». Но зачастую местные власти лучше знают, на что им нужно потратить деньги. И если мы говорим о стимулировании экономического роста, то нужно дать им возможность распоряжаться средствами, тем более, если в регионе сформировано качественное управление, но это необходимо оценивать.

Второй вопрос – передача на региональный уровень ряда полномочий федерального центра. Например, это могла бы быть часть полномочий по регулированию процедур выдачи разрешений на строительство, регулированию планировочной и градостроительной сферы. Также можно передать часть полномочий, связанных с Роспотребнадзором, Ростехнадзором. Можно говорить об ослаблении и других регуляторных ограничений, об администрировании особых визовых режимов (например, в Калининградской области и на территориях со статусом свободного порта), что позволит проводить более гибкую миграционную политику, привлекать больше иностранных туристов.

Еще одна важная сфера – это долговая политика. Эксперты говорят о возможности разрешить регионам и муниципалитетам создавать бюджетные фонды развития инфраструктуры, финансируемые на основе целевых заимствований. Сегодня Минфином жестко ограничивается объем заимствований по отношению к ВВП и бюджетным доходам. Но ведь совсем разные вещи – брать в долг, чтобы повышать зарплату бюджетниками, и заимствовать на инфраструктурные проекты, ускоряющие экономический рост. Если прирост долга будет меньше прямых и косвенных бюджетных эффектов, это не страшно для финансовой устойчивости. В этом состоит механизм ДПН – долг под прирост налогов, который является одним из ключевых инструментов как в транспортном секторе, так и для коммунальной инфраструктуры.

- Кто, по мнению экспертов, должен отвечать за инфраструктурное развитие – региональные власти?

- Поскольку эксперименты, как мы считаем, следует проводить на двух уровнях – и региональном и муниципальном – то, соответственно, на муниципальном уровне (поддержкой коммунальных служб, низовых сетей и т.д.) будут заниматься местные власти, на региональном уровне – региональные администрации.

- Основой развития агломераций будет транспортное развитие?

- Транспортная инфраструктура – это каркас, чем лучше она развита, тем больше территорий попадает в агломерационный радиус. Приоритет должен отдаваться тем видам транспорта, которые обеспечивают большую скорость передвижения пассажиров и грузов.

Но, хотя роль транспорта, безусловно, велика, это не единственный фактор развития территорий. Здесь еще важны институциональные меры, связанные с тем, как умеют договариваться муниципалитеты и регионы, как выстроено горизонтальное взаимодействие. Зачастую, несколько муниципалитетов в агломерации претендуют на одни и те же функции, и не хотят видеть на своей территории одни и те же объекты. Например, они не хотят, чтобы на их территории была свалка, но в тоже время, все главы районов хотят создать новые рабочие места за счет каких-нибудь технопарков, приветствуют строительство нового жилья, часто без оглядки на наличие рабочих мест и готовой инфраструктуры. Но ресурсов на всех не хватит, и эффекта от их распыления не будет. В этом смысле нужно очень четкое зонирование в рамках договоренностей и компенсационных механизмов. Если на какой-то территории размещается свалка, где складируется весь мусор агломерации, то ей должны выделяться определенные компенсации из бюджета других муниципалитетов. И эти договорные механизмы между муниципалитетами очень важны. Будет ли это межмуниципальное соглашение, или объединение муниципалитетов - не так важно, форма взаимоотношений выбирается индивидуально в каждом отдельном случае.

- Какой эффект дает развитие агломераций с точки зрения мирового опыта?

- Есть хрестоматийное исследование 2009 года Всемирного банка, которое называется «Новая экономическая география». Его смысл состоит в том, чтобы доказать – концентрация, транспортная связность и отсутствие барьеров для бизнеса из других стран и регионов являются важнейшими драйверами экономического роста, они позволяют ускорить развитие торговли и увеличить приток инвестиций. Исследования показывают значительный агломерационный эффект для большинства стран мира. Также существуют другие работы, которые доказывают, что в некоторых случаях, по мере того как страна становится более развитой, ей выгоднее уже развивать агломерации второго порядка – например, в странах ЕС.